加強(qiáng)和改善市場(chǎng)監(jiān)管，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方向。本文提出通過(guò)社會(huì)共治，聯(lián)合政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量，共同實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管的思路，分析討論了有效監(jiān)管下的社會(huì)控制體系構(gòu)建，指出多元共治格局既包括公共管理機(jī)構(gòu)的參與，也包括社會(huì)組織和個(gè)人的積極參與；既包括公權(quán)力機(jī)構(gòu)發(fā)出行政指令和實(shí)施強(qiáng)制措施等監(jiān)管手段，也包括平等協(xié)商、社會(huì)自治、公眾參與等方式。
監(jiān)管型國(guó)家的內(nèi)涵
監(jiān)管型國(guó)家是一個(gè)歷史范疇，是國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理在不同時(shí)期的特點(diǎn)的描述，是繼自由放任型國(guó)家、積極型國(guó)家和指令型國(guó)家后，學(xué)者對(duì)于全球各國(guó)目前趨勢(shì)的研究定位。監(jiān)管型國(guó)家，顧名思義就是國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中主要承擔(dān)管理和監(jiān)督的職責(zé)，政府是各項(xiàng)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定者和監(jiān)督執(zhí)行者，不再直接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理。
現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家的重塑
經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在監(jiān)管改革方面提出的若干方案和建議，集中反映了監(jiān)管型國(guó)家的新理念。1997年《經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織管制改革報(bào)告》指出，從20世紀(jì)80年代到90年代初期，OECD國(guó)家的管制經(jīng)歷了從“解除管制”“改革管制”到“管理管制”三個(gè)階段。
在重塑監(jiān)管型國(guó)家的努力和嘗試中，如何實(shí)現(xiàn)有效的政府監(jiān)管成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是要不要政府監(jiān)管的問(wèn)題，而是監(jiān)管什么、如何監(jiān)管、用什么方法監(jiān)管、監(jiān)管是否有效的問(wèn)題。以有效性為中心重構(gòu)監(jiān)管體系，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行，成為監(jiān)管型國(guó)家的共識(shí)。
有效監(jiān)管必須關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題：
1監(jiān)管目標(biāo)的公共性。
監(jiān)管目標(biāo)是市場(chǎng)監(jiān)管的最終效果和目的。作為政府監(jiān)管的正當(dāng)性根據(jù)，相關(guān)立法應(yīng)明確市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)。市場(chǎng)監(jiān)管的總體目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)整體利益，進(jìn)而促進(jìn)形成一個(gè)有效率的、公平、安全和穩(wěn)定的市場(chǎng)。各國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)基本一致，主要是保護(hù)公眾利益，維護(hù)市場(chǎng)的安全與穩(wěn)定，維持市場(chǎng)的運(yùn)作秩序和公平競(jìng)爭(zhēng)。
2監(jiān)管方式多元化。
根據(jù)監(jiān)管部門(mén)的干預(yù)強(qiáng)度，可以將監(jiān)管方式分為三類：第一類，干預(yù)強(qiáng)度較大的工具，如審批、許可等；第二類，干預(yù)強(qiáng)度處于中間狀態(tài)的監(jiān)管工具，主要指各種強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；第三類，干預(yù)程度最弱的監(jiān)管形式，在這種形式下，監(jiān)管部門(mén)并不直接設(shè)定行為人的權(quán)利和義務(wù)，而是通過(guò)強(qiáng)制性的信息披露、激勵(lì)性監(jiān)管措施引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為。由此，政府根據(jù)不同領(lǐng)域、不同行業(yè)的特點(diǎn)，區(qū)分高、中、低強(qiáng)度的監(jiān)管手段，并有效配置監(jiān)管工具。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，一般采用干預(yù)強(qiáng)度較小的監(jiān)管工具，原則上要放開(kāi)準(zhǔn)入和價(jià)格管制，重點(diǎn)進(jìn)行技術(shù)、安全與信息等方面的監(jiān)管；對(duì)于特殊市場(chǎng)和領(lǐng)域（如金融、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)等），則要采取干預(yù)強(qiáng)度相對(duì)較大的監(jiān)管手段，尤其要強(qiáng)化政府事前監(jiān)管，并在此基礎(chǔ)上采取標(biāo)準(zhǔn)、信息、安全監(jiān)管等手段；對(duì)于自然壟斷行業(yè)，同樣要采取干預(yù)強(qiáng)度相對(duì)較大的監(jiān)管手段，強(qiáng)化市場(chǎng)準(zhǔn)入控制，尤其要強(qiáng)化價(jià)格管制，防止壟斷企業(yè)濫用其優(yōu)越地位，實(shí)施價(jià)格壟斷行為，損害消費(fèi)者權(quán)益。
3監(jiān)管的透明度與問(wèn)責(zé)。
所謂透明度是指監(jiān)管目標(biāo)、框架、決策、依據(jù)、數(shù)據(jù)和其他信息必須全面、方便、及時(shí)告知公眾，促進(jìn)監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在透明度的要求下，監(jiān)管者和被監(jiān)管者要充分交流與協(xié)商。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要向公眾提供組織機(jī)構(gòu)活動(dòng)的充分信息，以透明和負(fù)責(zé)任的方式履行監(jiān)管職責(zé)，并對(duì)監(jiān)管結(jié)果負(fù)責(zé)。與透明度緊密關(guān)聯(lián)的是問(wèn)責(zé)制度。監(jiān)管部門(mén)要以公共利益為依托，采取有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的監(jiān)管措施，不僅需要對(duì)立法機(jī)關(guān)和相關(guān)政府部門(mén)負(fù)責(zé)，同時(shí)要對(duì)被監(jiān)管對(duì)象和社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。當(dāng)然，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要對(duì)其監(jiān)管行為承擔(dān)責(zé)任，需要一系列的制度安排，如立法和行政監(jiān)督、嚴(yán)格的程序規(guī)定和信息披露等。
4監(jiān)管主體的多元化。
在市場(chǎng)監(jiān)管方面，還存在一定的局限性，如信息不對(duì)稱、監(jiān)管動(dòng)力不足、監(jiān)管權(quán)威不夠等。要解決這些問(wèn)題，不能僅依靠政府部門(mén)開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)�，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求構(gòu)建多元主體共同參與的社會(huì)共治格局，市場(chǎng)監(jiān)管也必須順應(yīng)這一發(fā)展趨勢(shì)，引入多元化主體，提升監(jiān)管的有效性。為此，監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)自身、社會(huì)公眾等各方力量都要?jiǎng)訂T起來(lái)，發(fā)揮市場(chǎng)的作用。
有效監(jiān)管視角下的社會(huì)控制體系：
第一方控制：以自律為基礎(chǔ)的控制
市場(chǎng)主體誠(chéng)實(shí)守信，遵守雙方基于理性判斷而確定的各項(xiàng)交易條件，是市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)。市場(chǎng)秩序的維護(hù)與健康發(fā)展，根本上有賴于市場(chǎng)個(gè)體的誠(chéng)信與行為理性。借助于法律監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)管以及道德教化等，是控制“經(jīng)濟(jì)人”內(nèi)在缺陷的治本之策。在現(xiàn)代社會(huì)中，培養(yǎng)具有良好法律意識(shí)和道德修養(yǎng)的公民，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本。而在市場(chǎng)監(jiān)管中，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的自律，也是構(gòu)筑新型監(jiān)管體制的基礎(chǔ)。
第二方控制：以合意為基礎(chǔ)的控制
在市場(chǎng)運(yùn)行中，交易雙方當(dāng)事人的合約使當(dāng)事人對(duì)交易的結(jié)果有了更強(qiáng)的預(yù)期。在當(dāng)事人一方違反合同的情況下，另一方當(dāng)事人可以尋求相應(yīng)的《合同法》上的救濟(jì)。因此，在市場(chǎng)主體之間的交易關(guān)系中，以雙方當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)的機(jī)制，賦予了合同一方對(duì)另一方行為的控制。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府不僅可以采取命令和控制等方式對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施監(jiān)管，也可以采取平等協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等方式實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)和監(jiān)管意圖。比如，在生態(tài)環(huán)境治理中，日本重視運(yùn)用私人污染防治協(xié)議，制定比法律更加嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，再輔以公眾監(jiān)督，產(chǎn)生了很好的效果。在我國(guó)，上級(jí)政府與下級(jí)政府、政府與企業(yè)簽訂環(huán)境保護(hù)責(zé)任書(shū)、淘汰落后產(chǎn)能責(zé)任書(shū)等，也是環(huán)境責(zé)任合同管理方式的體現(xiàn)。
第三方控制：以外力為基礎(chǔ)的控制
行業(yè)自律。
行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)具有強(qiáng)大的社會(huì)治理功能，借助于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的章程，通過(guò)自律、維權(quán)等機(jī)制，維護(hù)社會(huì)整體利益。會(huì)員基于對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)的認(rèn)同，在自愿的基礎(chǔ)上服從必要的自治規(guī)章，并接受行業(yè)協(xié)會(huì)或商會(huì)的自律懲戒。行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)參與對(duì)協(xié)會(huì)會(huì)員的商事行為管理，從而與國(guó)家的治理機(jī)制相互補(bǔ)充，有效實(shí)施對(duì)市場(chǎng)主體的管理和對(duì)市場(chǎng)秩序的治理。行業(yè)組織借助自身的信息或技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，參與政府決策或公共政策的制定，制約政府監(jiān)管行為，能夠有效避免政府行為“失靈”。
社會(huì)監(jiān)督。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是游離于倫理道德之外，而是需要一定的倫理規(guī)范給予支撐。在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)、媒體等在社會(huì)監(jiān)督中發(fā)揮著積極作用。在商事制度改革背景下，強(qiáng)制性的信息披露機(jī)制以及相應(yīng)的信用約束，為社會(huì)監(jiān)督提供了良好條件，構(gòu)成了對(duì)市場(chǎng)主體不誠(chéng)信行為的重要約束。
政府監(jiān)管。
由于現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的復(fù)雜性和廣泛的聯(lián)系性，監(jiān)管者往往需要借助社會(huì)共治機(jī)制強(qiáng)化監(jiān)管，提高監(jiān)管的有效性。在現(xiàn)行立法及監(jiān)管環(huán)境下，政府有足夠的空間，通過(guò)制定法律法規(guī)、政策等，將多元控制手段運(yùn)用到監(jiān)管實(shí)踐中，從而形成更有效的監(jiān)管。
結(jié) 語(yǔ)
市場(chǎng)監(jiān)管不能僅僅依靠行政監(jiān)管，還要發(fā)揮各方力量的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。
要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)的自律作用，就要推動(dòng)現(xiàn)有商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)“政會(huì)分開(kāi)”、去行政化，支持民營(yíng)企業(yè)自愿建立各類商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)，推行“一業(yè)多會(huì)”，形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，及時(shí)淘汰缺乏行業(yè)自律的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)。
此外，應(yīng)積極推行法人承諾制。建立以企業(yè)信用、企業(yè)自律為基礎(chǔ)的事中事后監(jiān)管新機(jī)制。對(duì)必須保留的行政審批事項(xiàng)，向申請(qǐng)企業(yè)提供責(zé)任承諾書(shū)和審批要件清單，企業(yè)法人對(duì)材料真實(shí)性負(fù)責(zé)，審批部門(mén)可當(dāng)場(chǎng)或當(dāng)天發(fā)放批件和許可證。事后，監(jiān)管部門(mén)隨機(jī)現(xiàn)場(chǎng)核查，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為，即依法嚴(yán)厲懲處。
